Gjatë vitit zgjedhor 2017 Shqipëria aplikoi një eksperiment të ri politik: përfshirjen e opozitës në qeveri përmes emërimit të ministrave teknikë. Eksperimenti erdhi si pjesë e marrëveshjes politike për dhënien fund të krizës politike 3 mujore dhe nevojës për rritjen e besimit tek procesi si dhe përfshirjes së opozitës në procesin zgjedhor. Arritja më e madhe e eksperimentit ishte evitimi i krizës dhe legjitimiteti i procesit zgjedhor të pranuar nga të gjitha palët konkurruese. Dështimi më i madh i eksperimentit ishte pafuqia për të parandaluar trafikun e votës dhe abuzimin horizontal me burimet shtetërore në fushatë, si dhe për krijimin e një kulture të re sjelljeve midis shtetit e fushatës. Në dallim nga viti 1991, 1992 dhe 1997, modeli i vitit 2017 përfaqëson një eksperiment unik në disa elementë. Instituti i Studimeve Politike i mbështetur nga programi i OSFA është fokusuar në monitorimin e këtij procesi dhe evidentimin e risive dhe problematikave të eksperimentit elektoral me ministra teknikë në një qeveri me drejtim të theksuar politik.
Projekti i ISP përfshiu tre elementë me ndikim në fushatën e fundit elektorale: përcaktimin e zonave të riskut elektoral, monitorimi i zbatimit integral të ligjit të dekriminalizimit në stafet elektorale, dhe monitorimi i impaktit të praktikës eksperimentale me ministra teknikë gjatë zgjedhjeve parlamentare 2017. Fokusi në eksperimentin e ministrave teknikë lidhej sidomos me zbatimin e efektivitetit administrativ, publik dhe politik të praktikës së ministrive me ministra teknikë në fushatën elektorale, si dhe në aspektin afatgjatë, me analizën e praktikës me ministrat teknikë, gjetjet kryesore dhe rekomandime për të ardhmen.
Materiali bashkengjitur (prezantuar per median dhe partneret nderkombetare me 19 prill 2018) paraqet analizën në nivel makro të eksperimentit me ministrat teknikë në fushatë elektorale, në përputhje me detyrimet e projektit. Një raport shumë më i detajuar dhe më gjithëpërfshirës do të publikohet nga ISP në të muajt e ardhshëm në formën e një libri studimor me vlera profesionale dhe historike për këtë praktikë dhe ndikimet e saj politike dhe administrative.
KONKLUZIONET E ANALIZËS MBI EKSPERIMENTIN E MINISTRAVE TEKNIKË
Praktika eksperimentale e ministrave teknikë në një qeveri të përbashkët me një kryeministër politik dhe pjesëmarrës politikë të partive të tjera, mbetet unike dhe ka shpjegim vetëm në kontekstin e kris politike të pranverës së vitit 2017 në Shqipëri. Qëllimet kryesore të paktit politik, – dhënia fund e krizës, zhvillimi i zgjedhjeve, pranimi i rezultatit, kthimi i politikës në institucione dhe zgjedhja e organeve të vetingut në drejtësi, – u përmbushën. Kjo është merita kryesore e marrëveshjes së 17-18 majit 2017. Pjesa tjetër e saj që lidhej me garancitë e standardeve zgjedhore dhe cilësinë e zgjedhjeve dhe të qeverisjes rezultoi shumë më problematike dhe ende shumë larg pritshmërive dhe premtimeve.
1. Mandati i ministrave teknikë ishte i kufizuar, për vetëm një muaj dhe i bazuar në një marrëveshje politike jo transparente. Baza kryesore e legjitimitetit të tyre varej nga vullneti politik midis dy liderëve kryesorë, Rama e Basha, dhe jo në dokumente të shkruara dhe vendimmarrje institucionale. Për pasojë, suksesi dhe dështimi i tyre varej nga aksesi që liderit politik u jepnin dhe siç rezultoi, ndryshimi i pozicionit të njërit prej dy liderëve përcaktoi edhe fatin e tyre.
2. Praktika me ministrat teknikë në një qeveri politike përbën risi, nuk ka eksperiencë dhe as traditë, ndaj edhe duke qenë zgjidhje e “minutës së fundit” nuk u shoqërua me praktika të plota ligjore dhe administrative, akte normative për rolin dhe përgjegjësinë e tyre dhe me elementë të tjerë garantues për funksionalitetin dhe efikasitetin e tyre.
3. Task-force nuk ishte vendimmarrëse, por konstatuese, monitoruese dhe informuese, – aktet e saj nuk ishin të detyrueshme dhe nuk ishin shteruese. Mungesa e fuqisë për veprim, e dobësoi pozitën e saj, vonesat në kryerjen e monitorimit të plotë dhe efektiv e pamundësoi misionin e saj.
4. Ndarja e pushtetit ekzekutiv midis PS e PD dha mesazhin se dy partitë kanë paracaktuar rezultatin zgjedhor dhe ishte demotivuese për votuesit kritikë të kryeministrit si dhe pjesën e pavendosur. Fakti që më shumë se 200 mijë votues të së djathtës nuk morën pjesë në zgjedhje ose refuzuan të ishin aktiv në fushatë, është tregues i mesazhit të gabuar që iu përcoll atyre nga opozita dhe eksperimenti i bashkëqeverisjes përpara e pas zgjedhjeve.
5. Marrëveshja politike u arrit tej afateve ligjore për fushatën elektorale, me synim të shpëtojë zgjedhjet, por jo të garantojë barazi të tyre. Për muaj me radhë mazhoranca e majtë ishte në fushatë, ndërsa opozita në protestë. Periudha nga marrëveshja deri në zgjedhje ishte e pamjaftueshme për opozitën për organizim efektiv elektoral dhe e mjaftueshme për mazhorancën për kontrollin e procesit zgjedhor.
6. Institucioni i Task-Forcë me funksion kryesor në monitorimin e rolit të qeverisë në zgjedhje devijoi nga një institucion ligjor me shtrirje të gjerë, në një institucion formal me mbështetje vetëm nga PD. Asnjë prej ministrave të LSI nuk ishin pjesë e task–force dhe se asnjë prej ministrave të PS nuk morën pjesë në mbledhjet e saj. Për pasojë, tast forcë krijoi profilin e një trupe politike të PD brenda qeverisë, pa legjitimitet dhe pa mundësi veprimi.
7. Shumica e elementëve që duhej të ishin në fokus të tast-force, siç janë përdorimi elektoral i buxhetit shtetëror, vendimmarrja politike e ekzekutivit në funksion të fushatës, emërimet me kontratë, kontratat koncensionare me mbështetësit financiarë në fushatë, etj, ishin mbyllur përpara datës 17-18 maj kur edhe u arrit marrëveshja politike. “Ngurtësimi i tyre” midis datave 22 maj dhe 25 qershor nuk solli garanci dhe as arritje, siç kishte pritshmëri eksperimenti me ministrat teknikë.
8. Aktiviteti i ministrave teknikë u dublua nga zyrtarët e lartë drejtues të ministrive, përfshirë zv/ministrat politikë të PS dhe Sekretarët e Përgjithshëm. Krijimi i një sistemi paralel vendimmarrjeje dhe vlerësimi për gjendjen sektoriale çoi në mini-kriza menaxhimi në disa sektorë, sidomos në disa prej ministrive kryesore. Dobësia e funksionimit të sistemit sipas ligjit dhe Kushtetutës i dedikohet jo vetëm kufirit ende të padukshëm midis administratës civile e politike, por edhe mbi-pushtetit që partitë kanë në krijimin e konflikteve dhe përdorimin e strukturës publike dhe civile për interesa politike.
9. Hyrja e disa ministrave teknikë, me profil të ulët politik, në një qeveri që drejtohet nga kryetari i mazhorancës, me profil të lartë politik, krijoi disbalancë dhe thelloi kontrastin midis palëve politike. Vendimi për zgjedhjen e ministrave nuk pati konsultim institucional në parti (PD) dhe për pasojë, nuk pati mbështetje të gjerë publike dhe as klimë promovuese të tyre. Ata nuk gëzuan mbështetjen e shoqërisë civile dhe grupeve të tjera të interesit, nuk arritën të bëhen burime referimi tek institucionet monitoruese dhe dështuan të jenë kritike edhe ndaj shkeljeve nga subjekti i tyre propozues.
10. Në perceptimin qytetar ka pasur gjithnjë shpresë se prurjet teknike dhe jo politike mund të ishin më të efektshme sesa prurjet militante politike. Përvoja me ministrat teknikë është investim i kundërt me këtë perceptim. Ata erdhën si teknikë por gjatë aktivitetit të tyre fituan ngarkesë të madhe politike. Disa prej tyre vijojnë të kenë ngarkesë të theksuar politike në çdo deklarim që bëjnë për situatat politike dhe zhvillimet në vend. E njëjta trashëgimi u la edhe më 1991 dhe 1997. Për rrjedhojë investimi për modele të tilla me burim vetë partitë politike rezulton i dëmshëm dhe duhet parandaluar për të ardhmen.
REKOMANDIME PËR TË ARDHMEN
Praktika e eksperimentit me ministra teknikë konsiderohet një dosje aktualisht e mbyllur, por me probabilitet të madh të rihapet në të ardhmen kur vendi të përballet me zgjedhje të tjera politike. Me siguri, në një klimë mosbesimi palët do kërkojnë formula kompromisi dhe referimi tek përvoja e vitit 2017 është një prej pikave të referimit. Edhe nëse në periudhë afatshkurtër palët politike nuk do të kenë interes për rihapjen e përsëritjen e një modeli të tillë eksperimental, objekti i punës së ministrave, monitorimi i përdorimit të burimeve shtetërore e publike në fushatë elektorale, do të mbetet temë kryesore në çdo proces zgjedhor, duke filluar nga zgjedhjet vendore 2019. Për këtë arsye është e rëndësishme që më shumë sesa me emrat dhe fatet e tyre, të trajtojmë gjetjet e rekomandimet e mundshme për të përmirësuar sistemin e monitorimit të zbatimit të ligjit për përdorimin e burimeve shtetërore e publike në fushata elektorale.
Bazuar në këtë prioritet vlerësimet finale për eksperimentin e ministrave teknikë dhe rekomandimet e mundshme për përmirësim në të ardhmen janë si më poshtë:
1. Praktika eksperimentale me ministra teknikë në një qeveri politike mbetet e brishtë, e sforcuar dhe jo funksionale. Në dallim nga qeveria kujdestare zgjedhore e dhjetor 1991-mars 1992 apo e mars – qershor 1997, modeli me ministrat teknikë 2017 nuk arriti të luajë rol kujdestar në zgjedhje dhe nuk përmbushi shumicën e pritshmërive politike e publike të saj.
2. Përfshirja e opozitës politike në periudhë paraelektorale në një kabinet politik të drejtuar nga mazhoranca mbetet rekomandim i nxituar dhe jo produktiv. Për vetë natyrën e funksionimit të institucioneve në Shqipëri dhe personalizimin e pushtetit politik, figura e ministrave në një qeveri të drejtuar nga një kryeministër politik kundër tyre, nuk ndihmon në rritjen e integritetit të zgjedhjeve dhe as të cilësisë së demokracisë e të qeverisjes.
3. Përdorimi i kushtëzimit “ministra teknik” për një pjesë të ministrave në një qeveri koalicioni të gjerë, siç ishte kabineti qeveritar midis datës 22 maj dhe 1 shtator 2017, rezulton të jetë i gabuar, pa përmbajtje dhe pa bazë legjitimiteti. Ministri, në çdo formë të raporteve të tij me politikën, – politik apo jo politik, ka për detyrë të përmbushë detyrimet standarde kushtetuese dhe ligjore dhe në asnjë rast nuk mund e nuk duhet të provohet nga asnjëra prej tyre.
4. Në funksion të monitorimit të burimeve dhe rolit të qeverisë në zgjedhje shumë më efektive do të kishte qenë kalimi nga ministrat teknik tek modeli i emërimit në çdo ministri të një stafi monitorues pa rol drejtues, i cili të kishte legjitimitetin e monitorimit efektiv, duke u çliruar nga përgjegjësia drejtuese e institucionit. Nga ministrat teknikë nuk pritej vetëm monitorimi, por edhe roli aktiv në funksion, qeverisja e sektorit, – përgjegjësi që tejkalon kuadrin ligjor dhe politik të emërimit të ministrave teknik dhe i bën ata bashkëfajtor në rast të dështimit të cilësisë së qeverisjes në zgjedhje. Nëse do të kishim pasur ekipe monitoruese nëpër ministri, raportet e tyre do të kishin më shumë vlerë dhe se përgjegjësia në çdo rast do të kishte adresim të saktë tek titullarët zyrtarë të ministrive.
5. Praktika e monitorimit të zbatimit të ligjit, sidomos lidhur me burimet shtetërore në fushatën elektorale, do të duhet të nisë shumë kohë përpara zgjedhjeve. Sugjerimi për nisje në janar (sugjerimi i Task-Force) apo për një periudhë të mëparshme (ODIHR/OSBE) meriton të merret në konsideratë dhe të ketë pikënisje momentin e shpalljes së dekretit nga Presidenti i Republikës. Edhe data fundore e monitorimit meriton të trajtohet mbi bazën e sugjerimeve të ODIHR/OSBE ku flitet për një periudhë tjetër post-zgjedhore.
6. Forcimi i institucioneve të mbikëqyrjes ligjore, sidomos të KMSHC dhe të DAP, do të kishte ndikim të madh cilësor në forcimin e identitetit të administratës publike dhe garantimit prej saj të zbatimit të ligjit jo vetëm në anën formale të tij, por edhe në brendësinë dhe frymën e tij.
7. Prokuroria nuk ka kryer hetime serioze dhe as ka marrë vendime lidhur me rastet e denoncuara nga palë të ndryshme (subjekte elektorale, KQZ apo ministra e institucione) për shkelje ligji gjatë fushatës elektorale 2017. Parlamenti do të duhej të kishte një rol më aktiv për ti kërkuar prokurorisë përgjigje ligjore mbi këto pretendime, në mënyrë që ti jepet fund kulturës së pa-ndëshkueshmërisë së krimeve zgjedhore
RAPORTIN E PLOTE ME ANALIZEN, GJETJET DHE REKOMANDIMET MUND TA LEXONI DHE TA SHKARKONI NE LINKUN E MEPOSHTEM:
ISP – STUDIM MBI EKSPERIMENTIN ME MINISTRA TEKNIKE NE ZGJEDHJET 2017
