Integriteti përtej ligjshmërisë: Standardet për zyrtarët e lartë në Shqipëri (2026)

Shqipëria ka ndërtuar gjatë dekadës së fundit një nga kuadrot më të gjera të kontrollit të integritetit në historinë e saj institucionale. Procesi i rivlerësimit kalimtar të gjyqtarëve dhe prokurorëve, ligji për garantimin e integritetit të personave që zgjidhen ose emërohen në funksione publike, deklarimi dhe kontrolli i pasurisë, rregullat mbi konfliktin e interesit, kodet profesionale të sjelljes dhe, së fundi, rregullimi i posaçëm i lobimit, krijojnë një arkitekturë që synon të kufizojë abuzimin me funksionin publik dhe të rrisë besimin te institucionet.¹ Në plan formal, kjo është një arritje e rëndësishme. Në planin praktik, pyetja kryesore është nëse këto mekanizma kanë krijuar edhe një kulturë të integritetit, apo nëse reagimi institucional vazhdon të aktivizohet kryesisht vetëm kur ekziston një ndalim i qartë ligjor, një procedim penal ose një çështje disiplinore.

Kjo pyetje ka peshë të veçantë në fazën aktuale të negociatave për anëtarësim në Bashkimin Evropian. Kapitujt themelorë të procesit të integrimit e lidhin funksionimin e shtetit të së drejtës me cilësinë e institucioneve, pavarësinë, transparencën, parandalimin e konfliktit të interesit dhe llogaridhënien. Raportet e Komisionit Evropian dhe të GRECO-s nuk e reduktojnë integritetin vetëm te korrupsioni penal; ato e shohin si një sistem ku etika, konfliktet reale e potenciale të interesit, kontaktet me palë të treta, deklarimi i interesave, kufizimet gjatë dhe pas mandatit, si dhe mekanizmat efektivë të zbatimit duhet të funksionojnë së bashku.² Për një vend kandidat, përputhshmëria me këtë standard nuk lidhet vetëm me miratimin e ligjeve, por me mënyrën se si institucionet i përdorin ato në raste konkrete.

Në monitorimin e ISP-së vihet re një dallim i vazhdueshëm midis ligjshmërisë dhe përshtatshmërisë etike. Një veprim mund të mos jetë i ndaluar, por të krijojë konflikt interesi ose perceptim të arsyeshëm të afërsisë me një interes privat apo politik. Një person mund të plotësojë kriteret formale për një funksion të ri, por historia e tij profesionale mund të kërkojë një arsyetim të shtuar mbi përshtatshmërinë. Një zyrtar mund të ushtrojë një të drejtë private, por funksioni që mban mund t’i imponojë vetëpërmbajtje më të madhe se ajo që kërkohet nga një qytetar i zakonshëm. Ky është thelbi i raportit: integriteti i zyrtarëve të lartë fillon nga ligji, por nuk përfundon aty.

GJETJET DHE REKOMANDIMET KRYESORE

Shqipëria ka investuar shumë në filtrat e integritetit, por prova e pjekurisë së sistemit nuk është vetëm sa persona kontrollohen ose ndëshkohen. Ajo është mënyra se si sillen ata që mbajnë funksionet, si reagojnë institucionet kur shfaqen dilema etike dhe sa e lehtë është për publikun të ndjekë konfliktet, kontaktet dhe vendimmarrjen. Nëse një kod etike aktivizohet vetëm kur ka shkelje disiplinore, ai humbet funksionin parandalues. Nëse një vendim negativ integriteti harrohet sapo personi kalon në një institucion tjetër, shteti nuk ruan kujtesë. Nëse Kuvendi ka rregulla për konfliktin, por qytetari nuk sheh deklarime konkrete, transparenca mbetet formale. Nëse partitë kërkojnë standarde të larta vetëm për kundërshtarët, integriteti bëhet pjesë e retorikës dhe jo e kulturës politike.

Në një vend që negocion anëtarësimin në Bashkimin Evropian, standardi nuk mund të kufizohet te formula “nuk është e ndaluar”. Pyetja duhet të jetë nëse sjellja, emërimi, marrëdhënia ose vendimmarrja është e pajtueshme me besimin e veçantë që funksioni publik kërkon. Kjo qasje nuk zëvendëson ligjin dhe as nuk krijon fajësi morale pa procedurë; përkundrazi, ajo mbron ndarjen midis përgjegjësisë penale, disiplinore dhe etike dhe u jep institucioneve mundësinë të reagojnë përpara se çdo problem të shndërrohet në krizë ose skandal.

Në këtë kuptim, faza e ardhshme e reformës së integritetit duhet të fokusohet më pak në prodhimin e rregullave të reja dhe më shumë në zbatimin e atyre që ekzistojnë, në gjurmën publike të konfliktit të interesit, në rregullat post-mandat, në transparencën e lobimit dhe në krijimin e mekanizmave realë të këshillimit etik. Shqipëria ka ndërtuar në pjesën më të madhe infrastrukturën ligjore të integritetit; sfida është ta shndërrojë atë në kulturë institucionale dhe në standard të përditshëm sjelljeje.

Rekomandime për standardet etike në sistemin e drejtësisë

1. KLGJ dhe KLP të zhvillojnë procedura të qarta për vlerësime etike jo-disiplinore, të dallueshme nga hetimi disiplinor dhe nga vlerësimi profesional. Qëllimi i tyre duhet të jetë parandalimi, orientimi dhe mbrojtja e besimit publik.
2. Këshilltarët e Etikës të kenë mundësi të japin opinione paraprake për aktivitetet jashtëfunksionale të magjistratëve me profil të lartë, veçanërisht kur aktiviteti ka financim publik ose privat, pjesëmarrje politike, sponsorizim apo ekspozim të lartë mediatik.
3. Për drejtuesit e gjykatave dhe prokurorive të aplikohet standard i shtuar i vetëpërmbajtjes dhe distancës nga aktorët politikë. Kodi i Etikës Gjyqësore të shoqërohet me raste praktike mbi ftesat, ceremonitë, aktivitetet lokale, sponsorizimet dhe marrëdhëniet jashtëfunksionale.
4. Gjykatat e nivelit më të lartë dhe organet e qeverisjes së sistemit të kenë procedurë të brendshme për trajtimin e pretendimeve publike të dokumentuara për konflikt interesi ose sjellje etike, duke publikuar në mënyrë të arsyetuar nëse çështja është shqyrtuar dhe çfarë standardi është aplikuar.
5. Të publikohet çdo vit një përmbledhje e anonimizuar e dilemave etike, opinioneve dhe rasteve të trajtuara, në mënyrë që kodi etik të shndërrohet nga dokument normativ në praktikë institucionale.

Rekomandime për emërimet pas vettingut dhe kujtesën institucionale

1. Për funksionet e larta administrative, hetimore, inspektuese, doganore, tatimore, financiare dhe rregullatore të aplikohet një vlerësim i posaçëm i integritetit dhe përshtatshmërisë përpara emërimit.
2. Vendimet përfundimtare të rivlerësimit të konsiderohen informacion relevant për përshtatshmërinë, pa krijuar ndalim automatik apo të përjetshëm. Institucioni emërues duhet të shpjegojë pse gjetjet e mëparshme janë ose nuk janë relevante për funksionin e ri.
3. Dorëheqja nga sistemi, shkarkimi përfundimtar dhe rastet kur procedura nuk ka përfunduar të trajtohen si kategori juridikisht të ndryshme. Çdo vlerësim të respektojë të drejtën për t’u dëgjuar dhe parimin e proporcionalitetit.
4. Për emërimet me risk të lartë, arsyetimi mbi integritetin të bëhet pjesë e dokumentacionit publik të procedurës, duke shmangur si “harresën institucionale” ashtu edhe stigmatizimin e përjetshëm.

Rekomandime për dekriminalizimin dhe standardet e partive politike

1. Partitë politike të miratojnë kode të brendshme të integritetit me kritere publike, të njëjta dhe të parashikueshme për drejtuesit dhe kandidatët.
2. Të dallohen qartë fazat juridike: hetimi, akuza formale, masa e sigurimit, vendimi jo i formës së prerë dhe dënimi përfundimtar. Masat politike nuk duhet të paraqiten si përcaktim fajësie.
3. Për rastet me risk të lartë reputacional të parashikohen masa të ndërmjetme dhe të rishikueshme, si pezullimi i përkohshëm nga funksioni drejtues ose tërheqja nga vendimmarrja e caktuar.
4. Vendimet e organeve të etikës së partive të bëhen publike dhe kriteret të aplikohen njësoj për mazhorancën dhe opozitën. Integriteti nuk mund të përdoret vetëm si instrument i konkurrencës politike.

 
Rekomandime për konfliktin e interesit dhe transparencën parlamentare

1. Kuvendi të bëjë funksional një Regjistër Publik të Konflikteve të Interesit të Deputetëve, ku të evidentohen çështja, natyra e interesit dhe mënyra e menaxhimit të tij.
2. Deputeti të ketë detyrim deklarimi përpara pjesëmarrjes në procedurën ku ekziston një interes i drejtpërdrejtë personal dhe, kur konflikti është konkret, të aplikohet mosmarrja pjesë në vendimmarrjen specifike.
3. Të parashikohet procedurë e posaçme për rastet kur deputeti ushtron kontroll të direkt parlamentar ndaj një institucioni ligjzbatues që zhvillon procedurë individuale ndaj tij.
4. Të kërkohet deklarim dhe transparencë e shtuar kur ligjvënësit hartojnë ose votojnë kritere të një funksioni ku vetë mund të jenë kandidatë ose përfitues pas mandatit.
5. Kuvendi të ketë një mekanizëm këshillues etik me raport vjetor publik mbi deklarimet, rastet e përjashtimit nga vendimmarrja dhe interpretimet e kodit të sjelljes.

Rekomandime për “revolving doors” dhe periudhat pas mandatit

1. Të identifikohen funksionet me risk të lartë post-mandat dhe të përcaktohen periudha proporcionale “cooling-off” prej 6, 12 ose, në raste të veçanta, 24 muajsh, sipas natyrës së kompetencës dhe informacionit që ka pasur zyrtari.
2. Për funksionet kuazi-gjyqësore dhe organet e pavarura të shqyrtohet kufizimi i përkohshëm i kalimit të menjëhershëm në poste drejtuese partiake ose në funksione që lidhen drejtpërdrejt me subjektet që institucioni ka mbikëqyrur.
3. Aktivitetet profesionale të ish-zyrtarëve të kategorive më të larta të deklarohen për një periudhë pas mandatit, ndërsa përdorimi i informacionit konfidencial të mbetet i ndaluar edhe pas përfundimit të detyrës.
4. Për rastet me risk të lartë të ekzistojë mundësia e një opinioni etik paraprak mbi aktivitetin e propozuar pas mandatit.

Rekomandime për privilegjet ligjore dhe përfitimet në vendimmarrje

1. Çdo projektligj që krijon mbrojtje procedurale, imunitet ose privilegj të ri për zyrtarë të lartë të shoqërohet me një vlerësim të ndikimit mbi integritetin dhe konfliktin e interesit.
2. Relacioni të identifikojë kategoritë që përfitojnë, të arsyetojë domosdoshmërinë dhe proporcionalitetin dhe të analizojë nëse ekzistojnë alternativa më pak kufizuese.
3. Mbajtësit aktualë të funksionit që kanë interes të drejtpërdrejtë të deklarojnë këtë interes gjatë konsultimit dhe vendimmarrjes.
4. Për ndryshimet që përcaktojnë kriteret e emërimit në funksione të larta të përdoren dispozita tranzitore që shmangin përfitimin e menjëhershëm të hartuesve nga rregullat që vetë kanë miratuar.

 
Rekomandime për ish-zyrtarët, avokatinë dhe median

1. Dhoma Kombëtare e Avokatisë të zhvillojë udhëzime mbi deklarimin e interesit profesional kur avokati komenton publikisht një çështje, institucion ose procedurë me të cilën ka lidhje të drejtpërdrejtë.
2. Ish-gjyqtarët, ish-prokurorët dhe ish-zyrtarët e lartë të respektojnë kufizime të qarta për çështjet ku kanë pasur përfshirje institucionale, informacion konfidencial ose përgjegjësi të drejtpërdrejtë gjatë mandatit.
3. Për ish-zyrtarët shumë të lartë të shqyrtohen kufizime proporcionale post-mandat për lobimin ose përfaqësimin në çështje që kanë qenë nën përgjegjësinë e tyre.
4. Angazhimi politik i avokatit/zyrtarit të bëhet transparent kur është relevant/në konflikt interesi për/me temën që ai analizon publikisht.

 
Rekomandime për lobimin dhe gjurmën e vendimmarrjes

1. Regjistri i lobimit të jetë elektronik, publik dhe i kërkueshëm sipas lobistit, klientit, institucionit, zyrtarit të kontaktuar dhe çështjes që është objekt ndikimi.
2. Zyrtarët e lartë të publikojnë takimet me lobistë dhe përfaqësues të interesave, duke bërë të mundur lidhjen e kontaktit me vendimmarrjen konkrete.
3. Projektligjet me ndikim të lartë të shoqërohen me një “legislative footprint” ku të evidentohen kontributet e jashtme kryesore dhe ndryshimet që kanë rezultuar prej tyre.
4. Të përcaktohen sanksione efektive dhe të publikohen masat e marra për shkeljen e rregullave të lobimit. Shoqëria civile, peticionet qytetare, kërkimi akademik dhe konsultimi publik të mos barazohen mekanikisht me lobimin profesional.
5. Pas dy viteve të para të zbatimit të ligjit të kryhet një vlerësim i pavarur mbi funksionimin real të regjistrit dhe ndikimin e tij në transparencën e vendimmarrjes.

Rekomandime të përgjithshme për mekanizmat e etikës dhe integritetit

1. Çdo institucion kushtetues dhe i pavarur të ketë një mekanizëm të identifikueshëm këshillimi etik, me procedurë për trajtimin e dilemave dhe sinjalizimeve të argumentuara.
2. Opinioni etik të ndahet qartë nga përgjegjësia penale dhe disiplinore. Institucioni duhet të ketë mundësi të konstatojë se një sjellje është e papërshtatshme ose duhet shmangur, edhe kur nuk ekziston bazë për sanksion.
3. Institucionet të publikojnë raporte vjetore mbi konfliktet e deklaruara, përjashtimet nga vendimmarrja, opinionet etike, aktivitetet post-mandat dhe masat parandaluese.
4. Në kuadër të procesit të anëtarësimit në BE, raportimi mbi etikën dhe integritetin të bëhet pjesë e treguesve të performancës institucionale, jo vetëm e raporteve mbi korrupsionin dhe procedimet penale.

Raporti i plotë mund të lexohet këtu:

ISP – Integriteti pertej ligjshmerise Raport NED – gusht 2026

Instituti i Studimeve Politike (ISP) është duke realizuar projektin “Promovimi i llogaridhënies së zyrtarëve të zgjedhur” mbështetur nga NED (National Endowment for Democracy). Pikëpamjet e shprehura në këtë material janë përgjegjësi e ISP-së.