COVID-19 imponoi një model të ri të aktivitetit të institucioneve përfaqësuese, ku parlamenti ka rolin dhe vëmendjen kryesore. Instituti i Studimeve Politike (ISP) monitoroi standardet e përgjegjësisë, transparencës dhe llogaridhënies të Kuvendit të Shqipërisë për periudhën e COVID-19. Projekti përmbledh periudhën 15 mars – 31 korrik 2020 dhe mundësohet nga Ndihma Amerikane për Demokraci NED (National Endowment for Democracy) në kuadër të programit rajonal në Evropën Juglindore “Forcimi i integritetit dhe pavarësisë institucionale në parlamentet e vendeve të Ballkanit Perëndimor”, i mbështetur institucionalisht nga NDI (National Democratic Institute for International Affairs) në Tiranë. Qëllimi i projektit ishte monitorimi aktiv i vendimmarrjeve, mbledhjeve, seancave, ligjeve dhe akteve të tjera në të gjithë periudhën e emergjencës, si një përvojë e re dhe e veçantë e aktivitetit parlamentar në Shqipëri. ISP paraqiti më 30 maj raportin e parë monitorues. Ky është raporti final që përmbledh të gjithë periudhën e monitorimit, mars-korrik 2020.
PËRMBLEDHJE EKZEKUTIVE
Kuvendi i Shqipërisë bën pjesë në rastet pozitive të parlamenteve, të cilët morën masa administrative dhe ligjore për të përshtatur aktivitetin e tyre me rrethanat e COVID-19. Aplikimi i komunikimit online për mbledhjen e strukturave drejtuese (Konferenca e Kryetarëve dhe komisionet parlamentare), dhe përcjellja live e mbledhjeve të komisioneve në faqen zyrtare të Kuvendit e të seancave plenare në RTSH janë zhvillime cilësore të rëndësishme nga praktikat e mëparshme parlamentare dhe një tregues i përpjekjeve për të minimizuar efektet kufizuese të shkaktuara nga gjendja e emergjencës nën COVID-19.
Progresi në vendimmarrjen e guximshme për komunikim virtual në pjesën më të madhe të aktivitetit të Kuvendit, duke qenë praktikë eksperimentale, u shoqërua edhe me vështirësi teknike dhe praktike për aplikimin e standardeve të plota të transparencës, konsultimit publik, respektimit të Kodit të Sjelljes dhe të Rregullores së Kuvendit. Kuvendi reflektoi nga kritikat e shoqërisë civile dhe medias, duke ngritur sidomos pas muajit maj, një sistem më të pasur informacioni lidhur me aktivitet, vendimmarrjen dhe dokumentacionin e tij.
Masat për tu përshtatur me situatën e emergjencës dhe nevoja për vendimmarrje të shpejtë parlamentare la në hije disa standarde dhe instrumente të transparencës dhe konsultimit, si dhe rolin e shoqërisë civile, grupeve të interesit dhe medias në procesin legjislativ. Ndryshimet e praktikës së punës nuk ofruan mjete dhe instrumente alternative konsultimi dhe informimi, të njëjta për të gjitha aktet parlamentare.
Gjatë periudhës 12 mars – 16 prill Kuvendi veproi mbi bazën e Aktit Normativ nr.3 të Këshillit të Ministrave, “vendimmarrja në organet kolegjiale”, sipas të cilit aktiviteti do të realizohej nëpërmjet mjeteve të komunikimit elektronik. Kuvendi nuk është një institucion varësie nga vendimmarrja ekzekutive, ndaj ai rishikoi Rregulloren dhe bëri ndryshimet përkatëse më 16 prill 2020. Hyrja në fuqi e Rregullores për aktivitetin online u bë në periudhë prapavepruese 1 mujore, një praktikë që shkakton shqetësim në lidhje me bilancin “post factum” gjatë periudhës së ndërmjetme si dhe aspekte të veçanta të ndryshimeve të përshkruara në mënyrë më të detajuar në këtë raport.
Në ndryshimet e bëra në Rregullore nuk janë përcaktuar qartësisht afatet e efekteve të ndryshimeve dhe praktikave të reja të punës, ndërkohë që p.sh, gjendja e fatkeqësisë natyrore në vend në kuptimin e nenit 170 të Kushtetutës ka vijuar nga dhjetori 2019 deri në 23 qershor 2020, megjithatë Kuvendi vijon me të drejtë të operojë njësoj si në situatën e COVID-19, duke u bazuar në urdhrin e Ministrit të Shëndetësisë mbi gjendjen e epidemisë[1].
Në funksionet e tij kushtetuese Kuvendi ishte aktiv në funksionin legjislativ, miratoi një numër rekord ligjesh (kryesisht për shkak të 30 akteve normative që u imponuan për shkak të gjendjes së emergjencës), megjithatë sasia e akteve dhe numri i madh i seancave (7 në korrik 2020) në disa raste u kaluan duke injoruar nevojën e konsultimit të gjerë dhe praktikës më transparente. (Për shembull, ndryshimet në Kodin Zgjedhor kaluan pa asnjë konsultim edhe formal publik).
Situata e emergjencës dhe aftësia e Kuvendit për të ushtruar aktivitetin e vet edhe në kushtet e COVID-19 nuk u shoqërua me pritshmërinë që Kuvendi të trajtojë në axhendën e tij vetëm nisma që lidhen me emergjencën, dhe kështu, duke shmangur nisma ligjore dhe vendimmarrje që kanë të bëjnë me axhendë politike paralele me impakt ndaj lirive dhe të drejtave kushtetuese dhe standardit të shtetit të së drejtës. Ndryshimet në Rregullore krijojnë hapësira abuzive për të ardhmen, pasi nuk e kanë kufizuar përdorimin e procedurës së përshpejtuar vetëm për ligjet të cilat ndërlidhen me tejkalimin e situatës emergjente, por e kanë lënë të hapur si mundësi për të gjitha ligjet, me përjashtim të atyre që nuk i lejon Kushtetuta (neni 81.2).
Kuvendi nuk pati asnjë seancë të dedikuar pyetjesh ndaj kryeministrit dhe ministrit të shëndetësisë, nuk zhvilloi seancë të posaçme për gjendjen e COVID-19 dhe as nuk ngriti ndonjë strukturë të posaçme për monitorimin e veprimeve dhe vendimeve të qeverisë në këtë periudhë. Kuvendi gjithashtu mund të kishte një rol më aktiv në informimin e publikut dhe kontrollin e vendimmarrjeve nga pushteti ekzekutiv, si dhe në vlerësimin më përfaqësues të akteve normative dhe nismave të tjera të ardhura nga qeveria.
Kuvendi inicioi dhe votoi ndryshime kushtetuese në situatën e aktivitetit jo të zakonshëm, me konsultime online dhe brenda një periudhe të shkurtër kohore. Shqipëria bëhet vendi i vetëm në Evropë që ndryshon Kushtetutën në rrethana të tilla dhe për çështje të rëndësishme, siç është sistemi e baza kushtetuese për zgjedhjet. Gjithashtu, disa akte të Kuvendit, siç ishin nisma për ndryshime në legjislacionin për Policinë e Shtetit, për amnistinë fiskale, etj, ngritën shqetësimin se Kuvendi e qeveria po shfrytëzonin rrethanat e emergjencës për vendimmarrje që kërkonin shumë më tepër kohë, transparencë, konsultime dhe gjithëpërfshirjes.
Kuvendi nuk publikoi asnjë prej opinioneve dhe sugjerimeve që erdhën në adresim të tij nga partnerë dhe institucione ndërkombëtare, si dhe as Opinionet e Komisionit të Venecias, pavarësisht se kërkesa për opinione ishte nisur nga vetë Kuvendi. Dokumentacioni mbi opinionet nuk shoqëroi as projektligjet dhe se në disa raste të verifikueshme kishte diferencë midis relacioneve zyrtare të Komisioneve përgjegjëse dhe gjendjes/informacioneve faktike të verifikuara edhe nga punimet online.
Kuvendi zgjodhi kryetarin e Kontrollit të Lartë të Shtetit (KLSH), disa anëtarë përfshirë drejtuesin e Autoritetit të Mediave Audiovizive (AMA), të Këshillit Drejtues të RTSH apo anëtarë të Autoritetit për Informim mbi Dokumentet e ish-Sigurimit të Shtetit (AIDSSH), etj, por nuk plotësoi të gjitha vendet vakante në përgjegjësinë e tij. Zgjedhja e tij respektoi procedurën, megjithëse në përmbajtje, ndoqi kritere të tjera vlerësimi[2] nga tre rastet e mëparshme të refuzimit të kandidaturës.
Kuvendi gjithashtu realizoi 7 interpelanca, por shumica e tyre e humbën rëndësinë për shkak të retorikës dhe ikjes nga objekti i pyetjeve dhe shqetësimit të tyre. Disa kërkesa për interpelancë të bëra përpara periudhës së COVID-19 nuk janë ende në agjendë, ndërkohë që ishte zhvillim pozitiv fakti se pati interpelanca urgjente për probleme me ndjeshmëri publike, si ato që lidheshin me gjendjen e COVID-19, me impaktin ekonomik të tij, me sigurinë në vend dhe me agjendën paralele që lidhet me procesin e integrimit.
Gjatë periudhës së COVID-19 nuk pati asnjë rast të deklarimit në Regjistrin e Konfliktit të Interesit. Një rast që shkaktoi debat midis deputetëve përfundoi me tërheqjen e relatorit. Në tërësi deputetët, sidomos disa prej deputetëve të opozitës së re dhe kryeministri, përdorën gjuhë jo etike në komunikimet me deputetët dhe masat e ndërmarra nga organet e Kuvendit nuk ishin gjithnjë proporcionale.
Aktiviteti parlamentar në rrethanat e emergjencës testoi aftësinë e administratës së Kuvendit për të mundësuar funksionimin normal të tij, ndërkohë që gjithashtu nxori në pahnevojën për investime teknologjike, për trajnime të deputetëve, për rishikimin e dokumenteve të brendshme rregullatore, etj.
Ndryshimet në Rregullore dhe në aktivitetin parlamentar u përqendruan kryesisht në rregullime teknike të aktivitetit të brendshëm, duke mos përfshirë norma dhe forma të reja të shoqërimit të ndryshimeve me mekanizma alternativë për rritjen e transparencës, konsultimit publik dhe të llogaridhënies. Ndryshimet nuk ofruan rrugë alternative të monitorimit të parlamentit dhe as të informimit më të detajuar të dokumenteve të brendshme, drafteve, nismave, opinioneve të grupeve të interesit dhe ekspertëve, etj., duke besuar, gabimisht, se mbledhjet live janë të mjaftueshme për programin e transparencës.
REKOMANDIME PËR KUVENDIN
Nisur nga përvoja në situata të emergjencës, si me COVID-19, Kuvendi rekomandohet të krijojë një manual veprimi paraprak, i cili të pasqyrojë përvojën pozitive, por edhe kritikat dhe problemet e konstatuara gjatë muajve të fundit. Në çdo rast, ky sistem pune dhe angazhimi do të duhet të jetë sa më konsensual e legjitim, si dhe të bazohet në praktikat e mira të aktivitetit parlamentar në vendet e Këshillit të Evropës[3].
Kuvendi rekomandohet të ushtrojë më mirë funksionin e tij kontrollues dhe monitorues, duke aplikuar forma bashkëkohore të veprimit të tij, si zhvillimi i seancave të pyetjeve, raportime periodike të kryeministrit ose ministrit përgjegjës për gjendjen në vend, debat për masat dhe pritshmëritë, debate më thelbësore dhe përmbajtësore mbi aktet normative, ngritjen e një strukture të veçantë të monitorimit të aktivitetit të qeverisë dhe institucioneve të tjera, si dhe një mekanizëm më transparent e llogaridhënës në funksion të mirëqeverisjes. Ministrja e Shëndetësisë nuk mori pjesë në asnjë nga debatet në komisionet parlamentare dhe nuk pati interpelanca ndaj saj, ndërkohë që qeveria nuk ka paraqitur asnjë raport zyrtar për zhvillimet në kushtet e COVID-19 në Shqipëri.
Kuvendi rekomandohet të plotësojë rregullat e brendshme që lidhen me pjesëmarrjen fizike dhe serioze të deputetëve në debatet në seancat plenare ose komisione, duke evituar shkeljet e vazhdueshme të etikës, si dhe pjesëmarrjet virtuale në debat e në votim nga vende të tjera jashtë Shqipërisë ose nga situata jo etike, diskutimi e votimi gjatë udhëtimit në makinë, në plazh, etj.[4] Kuvendi nuk ka dispozita rregullatore për këto praktika dhe mbetet një rekomandim plotësimi i tyre për të siguruar standarde etike dhe sigurie në aktivitetin dhe vendimmarrjen parlamentare.
Kuvendi rekomandohet të përcaktojë vlefshmërinë e aktivitetit online, saktësime dhe masa alternative për rastet kur përcaktohet zbatimi jo i plotë i procedurave të Rregullores në nenet 32-40 të saj. Plotësimet në Rregullore për mirë-përcaktimin e afateve të aplikimit të masave në rrethanat e emergjencës do të ishin të nevojshme. Situata e emergjencës nxori nevojën që Rregullorja e Kuvendit të rishikohet për t’u përshtatur në çdo rrethanë të mundshme të aktivitetit parlamentar, si dhe ndryshimet e fundit, të shoqërohen me plotësim e përcaktim më të qartë në terminologji, praktika vendimmarrëse alternative dhe standarde. Rregullorja duhet të ofrojë mekanizma alternativë për ushtrimin e monitorimit, informimit dhe llogaridhënies së Kuvendit.
Kuvendi duhet të rishikojë heqjen e kufizimeve për nismat ligjore me procedurë të përshpejtuar, duke bërë dallimin midis nismave të tilla për shkak të situatës së emergjencës dhe këtyre nismave në situata të tilla, por jo në funksion të saj. Kuvendi duhet të mënjanojë çdo vendimmarrjeve të rëndësishme që nuk lidhen me situatat e emergjencës, si dhe të zgjerojë mekanizmat e konsultimit publik për aktet në agjendë.
Kuvendi duhet të përcaktojë qartësisht numrin minimal të deputetëve që duhet të jenë të pranishëm në seanca dhe komisione në rastet e emergjencave si COVID-19. Kushtetuta, në nenin 78, kërkon praninë e më shumë se gjysmës së të gjithë anëtarëve të Kuvendit për votime, përveç se kur kërkohet shumicë e cilësuar, por nuk përcakton kuorum për fillim e punimeve të tij. Disa elementë, si kuorumi i nevojshëm në komisione dhe seancë plenare, verifikimi i vendndodhjes së deputetit gjatë debatit dhe votimit, rregulla për solemnitetin e mbledhjeve dhe vendimmarrjeve etj, si dhe të trajtimi e pajisja e deputetëve me mjete efektive pune në komunikimet online, mbeten sfida për adresim në të ardhmen.
Kuvendi rekomandohet të krijojë më shumë mundësi për peticione e kërkesa nga qytetarët, të mos lejojë në asnjë rast shkurtim apo censurim të video regjistrimeve të komisioneve, si dhe rastet jo etike të komunikimit, përfshirë edhe rastet e mungesës së pranisë të zyrtarëve ekzekutivë (ministra, zv/ministra, stafe drejtuese ekzekutive, etj, sipas problematikës në komisione) për pjesëmarrje në mbledhjen e programuar.
Kuvendi rekomandohet të investohet akoma më shumë për të plotësuar programin e transparencës, duke publikuar në kohë projektligjet, relacionet e komisioneve, si dhe të fusë praktikën e re të publikimit të opinioneve të ardhura nga partnerë ndërkombëtarë / OJF / ekspertë, kur këta nuk përbëjnë dokumente konfidenciale. Referimi i vazhdueshëm në komisione dhe seanca plenare tek dokumente të tilla, të cilat publiku nuk i njeh dhe nuk ka mundësi t’i lexojë, krijon hapësirë për abuzim dhe rrit mosbesimin në vendimmarrjen e Kuvendit.
Në mungesë të Gjykatës Kushtetuese funksionale, Kuvendi rekomandohet të luajë një rol më aktiv në monitorimin e veprimeve të qeverisë dhe të ketë proces të thelluar konsultimi me ekspertë kushtetues, për të evituar vendimmarrje që shkaktojnë debate kushtetuese dhe që mund të jenë në të ardhmen objekt gjykimi në GJK. Elementë të tjerë efikasë mund të jenë nxitja e një mekanizmi raportimi periodik të Kryeministrit/qeverisë në Kuvend, diskutimet më të gjera (me shoqërinë civile, me nënkomisionin për të drejtat e njeriut, etj), të rekomandimeve të institucioneve të pavarura në raste të tilla, etj.
[1] Urdhër nr.156-2, dt. 11.3.2020 “Për shpalljen e gjendjes së epidemisë nga infeksioni COVID-19”.
[2] Tre kandidatë të mëparshëm u refuzuan kryesisht për mungesë të përvojës në fushën e ekonomisë dhe financave, për angazhime të mëparshme politike ose për moskonsultim paraprak të Presidentit me parlamentin. Në rastin e katërt Kuvendi e miratoi kandidaturën pavarësisht se nuk kishte konsultime zyrtare paraprake, kandidati nuk kishte përvojë në fushën e ekonomisë dhe madje vijon të jetë student në studimet mastër në ekonomi financë.
[3] Për më shumë shih https://www.coe.int/sq/web/tirana/news/-/asset_publisher/SENehJ2ESZrW/content/coronavirus-guidance-to-governments-on-respecting-human-rights-democracy-and-the-rule-of-law? dhe https://www.coe.int/sq/web/tirana/news/-/asset_publisher/SENehJ2ESZrW/content/impact-and-lessons-of-the-health-crisis-on-the-efficiency-of-justice-and-the-functioning-of-the-judicial-systems?
[4] Monitoruesit e ISP evidentuan disa raste të tilla të pjesëmarrjes në debat ose në votim gjatë periudhës së CPVID-19.
RAPORTI I PLOTË MUND TË LEXOHET KËTU:
http://isp.com.al/wp-content/uploads/2020/09/ISP-PARLAMENTI-GJATE-PERIUDHES-SE-COVID-19.pdf
